Introduction

Le 27 mai 2024, le Comité permanent des comptes publics a tenu des audiences publiques sur l’« Examen de la publicité gouvernementale » (Rapport annuel 2023 de la vérificatrice générale de l’Ontario), supervisées par le Bureau du Conseil des ministres et le Secrétariat du Conseil du Trésor.

Le Comité accueille favorablement les conclusions et recommandations de la vérificatrice générale pour 2023 et présente maintenant ses propres constats, points de vue et recommandations dans le présent rapport. Il demande au Ministère de fournir au greffier du Comité des réponses écrites aux recommandations dans les 120 jours civils suivant le dépôt du présent rapport auprès du président de l’Assemblée législative, sauf indication contraire.

Remerciements

Le Comité remercie les fonctionnaires du Bureau du Conseil des ministres et du Secrétariat du Conseil du Trésor pour leur collaboration. Il remercie également le Bureau de la vérificatrice générale, le greffier du Comité et le Service de recherche de l’Assemblée législative pour leur aide.

Aperçu

En vertu de la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale, le gouvernement provincial est tenu de soumettre ses publicités au vérificateur général pour examen « afin de s’assurer, entre autres, que » les publicités ne sont pas partisanes, tel que défini dans la Loi.

La Loi s’applique aux publicités que

les ministères, le Bureau du Conseil des ministres et le Cabinet du premier ministre proposent de payer pour faire publier dans un journal ou un magazine, afficher sur un panneau publicitaire, diffuser numériquement selon une forme ou un mode prescrit, ou diffuser à la radio, à la télévision ou au cinéma. Elle s’applique également aux documents imprimés qu’un bureau gouvernemental propose de payer pour faire distribuer aux ménages en Ontario par courrier de masse non adressé ou par un autre mode de distribution en vrac.

Le Règlement de l’Ontario 143/15 pris en vertu de la Loi confère au Bureau de la vérificatrice générale le pouvoir d'examiner la publicité numérique, y compris les vidéos, les textes, les images et toute combinaison de ceux-ci que le gouvernement propose de payer pour afficher sur un site Web ou un écran numérique. Les publicités répondant aux critères ci-dessus sont appelées « éléments examinables » et doivent être soumises au Bureau de la vérificatrice générale pour examen et approbation avant diffusion.

Les publicités numériques exclues de l’examen de la vérificatrice générale comprennent celles affichées sur des sites de médias sociaux tels que Facebook ou X (anciennement Twitter), ainsi que celles diffusées sur un site Web uniquement du fait que le gouvernement a eu recours à un service de marketing par moteur de recherche (p. ex. Google Ads).

La vérificatrice générale explique que :

Si notre Bureau informe le bureau gouvernemental que l’élément [publicitaire examinable] n’est pas conforme à la Loi, il ne peut pas être diffusé. Toutefois, le bureau gouvernemental peut soumettre une version révisée de l’élément rejeté pour un nouvel examen.

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi, le Bureau de la vérificatrice générale a collaboré avec le gouvernement pour clarifier les protocoles d’examen des sites Web et des médias sociaux utilisés dans les publicités.

Modifications de la Loi en 2015

La Loi initiale, entrée en vigueur en 2005, « exigeait que le gouvernement soumette ses publicités au vérificateur général pour examen afin de s’assurer, entre autres, qu’elles ne soient pas partisanes ».

Selon les modifications apportées à la Loi en 2015, le vérificateur général « ne peut considérer une publicité partisane en vertu de la Loi tant que celle-ci évite :

· d’utiliser le nom, la voix ou l’image d’une personne élue, ou le logo d’un parti politique;

· d’identifier directement et de critiquer un parti reconnu ou un·e membre de l’Assemblée;

· d’inclure, dans une mesure significative, une couleur associée au parti au pouvoir.

Pour être diffusées, toutes les publicités doivent indiquer qu’elles ont été payées par le gouvernement de l’Ontario.

La vérificatrice générale note que « notre Bureau continue de repérer les publicités qui n’auraient pas été approuvées en application de la Loi sous sa version originale », notamment lorsqu’il s’agit de signaler « les cas oùl’objectif principal des publicités ou des informations sur leurs sites Web respectifs est de favoriser une impression positive du gouvernement ».

Dépenses publicitaires de 2023

La vérificatrice générale rapporte que, pour l’« exercice se terminant le 31 mars 2023, le gouvernement a dépensé 33,72 millions de dollars en publicité, soit moins de la moitié de ce qui avait été dépensé l’exercice précédent », en partie en raison de la « diminution substantielle des campagnes publicitaires liées à la COVID-19 » après la pandémie.

Au cours de l’exercice 2022-2023, le Bureau a examiné des coûts totalisant 28,86 millions de dollars pour 74 soumissions, incluant 923 publicités.

La vérificatrice générale a critiqué deux campagnes publicitaires, pour un total de dépenses de 24,89 millions de dollars (près de 74 % du budget publicitaire total du gouvernement) :

· Campagne « Bâtir un meilleur système de soins de santé » (ministère des Finances) — 20,80 millions de dollars (62 % des dépenses totales);

· Campagne « Un plan pour le rattrapage » (ministère de l’Éducation) — 4,09 millions de dollars (12 % des dépenses totales).

La vérificatrice a rapporté que le gouvernement a dépensé 4,86 millions de dollars (plus de 14 % du total) en publicités numériques exclues de son examen.

Points principaux du rapport de 2023

Concernant les deux campagnes publicitaires les plus coûteuses (Bâtir un meilleur système de soins de santé et Un plan pour le rattrapage), la vérificatrice générale a conclu que « l’objectif principal de ces publicités ou des informations sur leurs sites Web respectifs était de favoriser une impression positive du gouvernement ». Elle a souligné que « des éléments des deux campagnes auraient été considérés comme de la publicité partisane par notre Bureau en vertu de la version originale de la Loi ».

· La vérificatrice a ajouté que « pour la première année, un certain nombre de ministères ont mené des campagnes relativement peu coûteuses en utilisant uniquement les médias sociaux ou les services de marketing par moteur de recherche ».

· Le Bureau de la vérificatrice générale « continuera de repérer les publicités qui n’auraient pas été approuvées en application de la Loi sous sa version originale ».

Recommandations de la vérificatrice

Modifications de la Loi en 2015

La vérificatrice a souligné que les modifications apportées à la Loi en 2015 ont retiré au Bureau du vérificatrice générale « le pouvoir discrétionnaire de déterminer ce qui constitue de la publicité partisane » et, selon elle, « ont affaibli la Loi, ouvrant potentiellement la voie à de la publicité partisane financée par des fonds publics ».

Elle a recommandé « que la version précédente de la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale, en vigueur du 30 janvier 2006 au 3 juin 2015, soit rétablie, mais qu’elle inclue également une modification ajoutant la publicité numérique comme support pouvant faire l’objet d’un examen ».

Publicité numérique

La vérificatrice a indiqué que « comme en 2020-2021, l’utilisation et les dépenses du gouvernement en matière de publicité numérique en 2022-2023 ont dépassé toutes ses dépenses combinées en publicité télévisée, radiophonique et imprimée ».

Elle a recommandé « que le gouvernement révoque le Règlement de l’Ontario 143/15 en vertu de la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale, afin de permettre au Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario d’examiner toutes les publicités numériques payées par le gouvernement, sans exception ».

Questions soulevées dans le rapport et devant le Comité

Le Comité a appris que le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor comprend « la responsabilité générale des politiques » liées à la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale et à son règlement d’application. Le Bureau du Conseil des ministres supervise la conformité à la Loi et détermine les montants de financement alloués à chaque campagne individuelle.

Les représentants du Bureau du Conseil des ministres et du Secrétariat du Conseil du Trésor ont souligné le rôle de la fonction publique de l’Ontario dans « la prestation de conseils en communication non partisans et de services directs au gouvernement élu et à son personnel… conformément à la Loi sur la fonction publique de l’Ontario ».

Le Comité a également appris que, bien que la responsabilité du Bureau du Conseil des ministres en matière de publicité en vertu de la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale couvre tous les ministères du gouvernement, elle n’inclut pas la publicité des organismes gouvernementaux (comme Metrolinx ou la Régie des alcools de l’Ontario).

Les responsables ont expliqué que le Bureau du Conseil des ministres « joue désormais un rôle central dans la prestation directe de la planification, de l’élaboration stratégique, de la production créative, de l’achat de médias et de l’exécution de toutes les initiatives publicitaires des ministères. Nous faisons cela en partenariat avec le Cabinet du premier ministre, les sous-ministres et les directeurs des communications à travers le gouvernement. »

Le Comité a demandé comment les campagnes publicitaires sont planifiées et élaborées. Il a été expliqué qu’il existe un processus de planification annuel que les ministères entreprennent dans le cadre de leur planification des communications. Le Comité a également demandé comment les objectifs opérationnels sont évalués et quels sont les critères de référence censés être atteints grâce aux dépenses liées à des campagnes publicitaires précises. Il a demandé au ministère d’expliquer comment il quantifie les résultats et effectue un suivi pour déterminer si un programme de publicité gouvernementale a été efficace.

Les responsables ont expliqué que le Bureau du Conseil des ministres collabore avec les ministères pour définir les objectifs opérationnels et marketing d’une campagne publicitaire et pour élaborer des mesures appropriées. Il existe un « processus de suivi rigoureux » qui se déroule pendant les campagnes afin de s’assurer qu’elles atteignent le public visé, ainsi qu’une évaluation après la campagne.

Le Comité a demandé quel rôle joue la fonction publique non partisane dans la vérification de l’exactitude factuelle de la publicité gouvernementale. Il a été expliqué que chaque ministère est responsable de la vérification de l’exactitude des renseignements fournis dans ses propres campagnes publicitaires.

Le Comité a noté qu’au cours de la dernière décennie, la publicité gouvernementale s’est éloignée des médias traditionnels pour utiliser davantage les plateformes numériques. Le Comité a demandé des précisions sur la recommandation de la vérificatrice générale selon laquelle la publicité sur les médias sociaux et les moteurs de recherche devrait être incluse dans la portée de la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale. Les responsables ont répondu que, bien que « le gouvernement maintienne le statu quo pour le moment », il « respecte l’esprit de la Loi pour les éléments non soumis à examen, qu’ils fassent partie d’une campagne plus vaste ou qu’ils soient autonomes ».

Les représentants du gouvernement ont présenté un aperçu de l’ensemble des activités publicitaires en 2022-2023, qui comprenaient 24 campagnes allant du dépistage du cancer à la sensibilisation aux programmes de rattrapage scolaire post-pandémie, en passant par la promotion des possibilités dans les métiers spécialisés. Le Comité a appris de la part des représentants du gouvernement que l’une des initiatives les plus réussies en termes d’impact et de portée était la campagne « Bâtir un meilleur système de santé », qui a été diffusée en 17 langues et a rejoint plus de 90 % des Ontariennes et Ontariens âgés de plus de 18 ans. Sur les plateformes de médias sociaux, la campagne a rejoint plus de 9 millions d’Ontariennes et d’Ontariens sur Meta (anciennement Facebook), et 2,6 millions sur TikTok.

Recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande que :

1. Le gouvernement prend des mesures pour moderniser la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale, en répondant aux recommandations de la vérificatrice générale, notamment :

a) le rétablissement des dispositions de surveillance élargies qui étaient en vigueur avant les modifications de 2015, afin de rétablir la capacité de la vérificatrice générale à évaluer le ton général, le contenu et l’objectif de la publicité gouvernementale;

b) l’élargissement de la portée de la publicité pouvant faire l’objet d’un examen pour inclure le contenu numérique et sur les médias sociaux — en particulier le contenu commandité — sur des plateformes telles que Meta, X (anciennement Twitter) et YouTube;

c) l’obligation pour les organismes gouvernementaux, en plus des ministères, de se conformer aux exigences de la Loi en matière d’examen de la publicité pour toutes les campagnes financées par des fonds publics.

2. Le gouvernement devrait publier un résumé annuel, rédigé en langage clair, de toutes les dépenses liées à la publicité gouvernementale — y compris les campagnes pouvant ou non faire l’objet d’un examen — et indiquer quelles campagnes ont été signalées par la vérificatrice générale comme étant non conformes aux normes de la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale originale.