Larry Johnston et Sude Bahar Beltan | Agents de recherche
juin 2022
L’une des principales fonctions de l’Assemblée législative de l’Ontario consiste à adopter des projets de loi afin qu’ils prennent force de loi. Ce processus occupe la majeure partie du temps de l’Assemblée. Ce guide présente une vue d’ensemble du processus législatif ainsi qu’un exposé détaillé des quatre types de projets de loi : projets de loi gouvernementaux, projets de loi d’intérêt public émanant d’une députée ou d’un député, projets de loi de comité et projets de loi d’intérêt privé. Il s’adresse aux législatrices et législateurs comme au public.
Un projet de loi est une idée transposée par écrit en termes juridiques qu’une députée provinciale ou un député provincial soumet à l’étude de l’Assemblée législative. Il s’agit d’une proposition portant sur la création ou sur la modification d’une ou de plusieurs lois. Le projet de loi doit passer par toutes les étapes prescrites par l’Assemblée avant de devenir loi provinciale. Il y a trois types de projets de loi d’intérêt public en Ontario :
- Les projets de loi du gouvernement présentés par une ou un ministre.
- Les projets de loi d’initiative parlementaire déposés par des députées ou députés autres que les ministres.
- Les projets de loi de comité, présentés par la présidence de certains comités permanents.
Sont également déposés devant l’Assemblée législative des projets de loi d’intérêt privé, qui émanent de députées ou députés qui ne sont pas ministres. Il s’agit de projets de loi qui, s’ils sont adoptés par l’Assemblée, permettent à une personne ou à un groupe de personnes d’obtenir une dérogation au droit commun ou accordent quelque chose qui ne peut pas être obtenu dans le cadre du droit commun.
À la différence des projets de loi d’intérêt public, qui portent sur les affaires publiques et sont présentés par une ou un ministre ou par une députée ou un député, les projets de loi d’intérêt privé émanent d’une municipalité, d’une société ou d’un particulier qui sollicite une autorisation ou exemption spéciale.
Toutes les versions des projets de loi de l’Ontario depuis 1995 sont accessibles sur le site Web de l’Assemblée législative. Les projets de loi antérieurs à 1995 sont disponibles dans les bibliothèques publiques et universitaires. Veuillez noter que le titre figurant sur la page est le « titre intégral ». Le titre abrégé, ou le titre le plus souvent utilisé pour désigner le projet de loi, figure dans sa dernière disposition.
Bien que les règles et procédures varient quelque peu d’un type de projet à l’autre, en général tous les projets de loi suivent les mêmes étapes.
C’est du lundi au jeudi, lorsque l’Assemblée siège, que les projets de loi sont présentés, lors de certaines rubriques de la période des affaires courantes : le « dépôt de projets de loi émanant du gouvernement » et le « dépôt de projets de loi émanant des députés ». Aucun débat n’a lieu à ce stade. Presque toutes les motions de première lecture sont adoptées sans mise aux voix. Après sa présentation, le projet de loi est imprimé en anglais et en français, puis mis à la disposition du public sur le site Web de l’Assemblée.
La deuxième lecture est pour les députées et députés l’occasion de débattre et voter les questions de principe du projet de loi. Les périodes de débat sont établies dans le Règlement.
L’étude en comité est l’étape où les témoins sont appelés, le projet de loi subit un examen approfondi et des modifications peuvent être apportées. Les comités peuvent se déplacer pour faciliter les témoignages et en apprendre davantage au sujet des questions soulevées. Des recherchistes assistent aux audiences afin de répondre aux questions de leur ressort qui sont susceptibles de survenir et de préparer un résumé des recommandations des témoins qui aideront les députées et députés à rédiger les modifications, s’il y a lieu. Après les témoignages, le projet de loi est examiné disposition par disposition, étape durant laquelle les éventuelles modifications sont votées. Une fois tous les éléments du projet de loi soupesés, le comité passe au vote pour l’ensemble du projet de loi, et décide s’il y a lieu ou non d’en faire rapport à l’Assemblée. La présidence du comité fait rapport du projet de loi à l’Assemblée, et ordre est donné de procéder à la troisième lecture. S’il a été modifié, le projet de loi est imprimé et publié en ligne dans sa nouvelle version.
La troisième lecture est la dernière étape de l’étude d’un projet de loi en Chambre; c’est le moment où les députées et députés déterminent si le projet de loi est adopté ou non. À cette étape, le débat porte sur la version définitive du projet de loi.
À la fin du débat, si la motion est adoptée en troisième lecture, la présidente ou le président de l’Assemblée déclare : « Qu’il soit résolu que le projet de loi est adopté sous le même titre que dans la motion. » Le projet de loi est alors réimprimé et republié en ligne une fois qu’il a reçu la sanction royale.
Par convention, l’adoption d’un projet de loi par l’Assemblée exige l’assentiment de la souveraine (ou de sa représentante ou de son représentant). La sanction royale est apposée à l’Assemblée ou dans le cabinet de la lieutenante-gouverneure ou du lieutenant-gouverneur. Puis, le Bureau des conseillers législatifs assigne un numéro de chapitre à la nouvelle Loi, qui est alors publiée sur le site Lois-en-ligne du ministère du Procureur général, dans la section « Textes sources ».
La Loi prend effet lorsqu’elle entre en vigueur, ce qui peut se produire dès la sanction royale ou à une date ultérieure (précisée dans la Loi ou par proclamation).
Projets de loi du gouvernement
Un projet de loi du gouvernement est une initiative législative soumise à l’attention de l’Assemblée législative avec l’approbation du Conseil des ministres. Seuls les projets de loi du gouvernement peuvent imposer une charge fiscale ou prescrire des directives spécifiques concernant les dépenses publiques.
En temps normal, c’est la ou le ministre responsable du domaine visé par le projet de loi qui présente celui-ci et amorce le débat aux étapes suivantes.
Étapes prélégislatives
Les idées et propositions sont inscrites à l’ordre du jour du gouvernement et mises sous forme de propositions législatives suivant un processus complexe. Dans certains cas, les étapes prélégislatives pèsent plus lourd dans l’issue finale de la proposition que le processus législatif officiel. Une solide discipline de parti et une majorité au gouvernement peuvent constituer une base de soutien fiable et prévisible pour les initiatives gouvernementales. Le principal obstacle à l’adoption d’un projet de loi n’est pas la capacité des partis d’opposition de le faire rejeter, mais bien la simple œuvre du temps : le processus prélégislatif recèle d’occasions de rejeter la proposition, de la modifier considérablement ou de la reléguer trop loin dans la liste des priorités pour qu’elle aille de l’avant. Plusieurs éléments de ce processus sont importants à souligner ici.
Premièrement, le processus se déroule presque complètement en dehors du domaine public, protégé qu’il est par des règles et conventions de confidentialité. L’opposition, les médias et les citoyens sont informés des propositions qui émergent du processus prélégislatif, mais rarement au sujet des propositions rejetées ou bloquées avant son issue.
Deuxièmement, le processus diffère toujours un peu d’un gouvernement à l’autre. Les étapes prélégislatives mettent à contribution différentes structures et règles du Conseil des ministres, et c’est la première ministre ou le premier ministre qui les organise comme elle ou il juge bon de le faire.
Troisièmement, la rédaction comme telle des lois et règlements est effectuée par le Bureau des conseillers législatifs, et beaucoup des documents pour les réunions d’information sont préparés par les ministères. Le Bureau du Conseil des ministres et le Cabinet de la première ministre ou du premier ministre ont toutefois un pouvoir décisionnel important.
Enfin, la décision de créer un projet de loi à partir d’une proposition législative revient au Conseil des ministres, qui participe au processus à plusieurs étapes clés, notamment celle où il établit les priorités stratégiques qui façonneront l’orientation politique suivie par le gouvernement.
Étapes suivies à l’Assemblée
Un projet de loi du gouvernement peut être présenté pendant la période des affaires courantes, lors du dépôt de projets de loi émanant du gouvernement ou du dépôt de projets de loi émanant des députés. La ou le ministre propose une motion de dépôt et de première lecture du projet de loi, qui fait habituellement l’objet d’un vote oral. On imprime le document du projet de loi, on en distribue des copies et on le publie sur le site Web de l’Assemblée législative. Enfin, un dossier de présentation est déposé avec le projet de loi.
Après la première lecture, la ou le ministre peut faire une brève déclaration pour expliquer l’objet du projet de loi, mais dans bien des cas, ses observations ne se font qu’ultérieurement, à la rubrique des « déclarations ministérielles et réponses » de la période des affaires courantes. C’est alors qu’elle ou il peut expliquer le projet de loi de façon plus approfondie, et les partis d’opposition peuvent présenter leurs répliques.
Un projet de loi qui a franchi l’étape de la première lecture ne peut passer à la deuxième lecture tant qu’il n’a pas été imprimé.
Avant le débat de deuxième lecture, le gouvernement peut en tout temps proposer une motion pour annuler l’ordre de deuxième lecture et renvoyer le projet de loi devant un comité permanent. Bien que cette mesure soit rarement prise, elle permet au gouvernement de connaître les premières observations des intervenantes et intervenants et d’apporter des modifications au principe du projet de loi. Règle générale, le comité tiendra une audience publique avant d’examiner les modifications et de renvoyer le projet de loi à l’Assemblée (dans une version modifiée ou dans sa version originale). À cette étape, la deuxième lecture est ordonnée, et le processus suit son cours comme pour tout autre projet de loi.
La ou le ministre propose la motion de deuxième lecture et entame le débat, puis viennent les discours d’ouverture des députées et députés représentant les partis reconnus à la Chambre (voir les règles de débat ci-après). À cette étape, le débat et la mise aux voix portent sur l’approbation du principe du projet de loi. Ce dernier peut ne pas être amendé en deuxième lecture.
À la fin du débat, la Chambre met aux voix la motion de deuxième lecture. Les projets de loi adoptés à l’unanimité peuvent passer à la troisième lecture.
Dans la plupart des cas, le projet de loi est soumis à un comité permanent (ou à un comité spécial, ou bien à un comité plénier). Le comité peut tenir audience pour entendre les témoignages de citoyennes et citoyens et d’expertes et experts. L’étude du projet de loi se termine par un examen article par article au cours duquel les amendements proposés sont mis aux voix.
La présidence du comité fait rapport du projet de loi à la Chambre. Si le projet de loi a été amendé en comité, la Chambre ne peut en poursuivre l’étude tant qu’il n’a pas été réimprimé. Si le rapport est adopté et que le projet de loi a été réimprimé, on ordonne la troisième lecture (sauf si la ou le ministre ou l’adjointe ou adjoint parlementaire renvoie le projet de loi au comité plénier). Le débat en troisième lecture porte sur la forme finale du projet de loi. À la fin du débat, la motion de troisième lecture est mise aux voix.
Les projets de loi adoptés à la troisième lecture sont soumis à la lieutenante-gouverneure ou au lieutenant-gouverneur pour la sanction royale. Une fois la sanction royale apposée, le projet de loi devient loi et se fait assigner un numéro de chapitre, puis est publié dans la collection de textes sources du site Lois-en-ligne.
Règles des débats sur les projets de loi
Sauf modification par consentement unanime, les règles des débats veulent que la députée ou le député qui prend la parole en premier au nom de l’un des partis reconnus à l’Assemblée peut parler pendant au plus 60 minutes dans le débat à la deuxième ou troisième lecture. Les députées ou députés qui prennent la parole ensuite disposent d’un temps de parole de 20 minutes. Ce temps de parole passe à 10 minutes après sept heures de débat.
Après le discours de chaque députée ou député, 10 minutes sont allouées aux députées ou députés souhaitant poser des questions, à raison d’une minute au maximum par question, après quoi la députée ou le député visé a un droit de réplique d’au plus une minute.
À l’issue de six heures et demie de débat à la deuxième lecture, la présidente ou le président juge le débat ajourné, sauf indication contraire de la ou du leader parlementaire du gouvernement.
Calendrier
La ou le leader parlementaire du gouvernement détermine quand un ordre doit être donné, souvent par négociation avec ses homologues des autres partis.
Attribution de temps
Avec avis, a) après la clôture du débat de deuxième lecture ou b) après six heures et demie de débat à la deuxième lecture, le gouvernement peut proposer une motion pour limiter le temps à consacrer à toute procédure restante en lien avec un projet de loi du gouvernement. La motion d’attribution de temps peut être débattue pendant un maximum de deux heures, réparties également entre les partis reconnus.
Comité plénier
L’Assemblée peut décider de tenir séance comme comité plénier, une procédure encadrée par des règles de débat différentes. C’est la vice-présidente ou le vice-président de l’Assemblée législative qui préside le comité plénier, ou encore l’une ou l’un des vice-présidentes et vice-présidents du comité plénier. En ce qui concerne les projets de loi, le comité plénier en examine habituellement les modifications après la deuxième lecture, ou après que le projet est transmis par un comité permanent ou un comité spécial. (Il arrive, dans de rares cas, que l’ordre de troisième lecture soit annulé et que le projet de loi soit renvoyé au comité plénier.)
Recommandation royale
Le dépôt de tout projet de loi qui vise l’imposition d’une taxe ou l’affectation directe de fonds publics demande la recommandation de la lieutenante-gouverneure ou du lieutenant-gouverneur avant son adoption. Un projet de loi de finances (qui vise l’imposition d’une taxe ou l’affectation directe de fonds publics) est toujours présenté par une ou un ministre. En raison de cette restriction, les projets de loi d’intérêt public émanant d’une députée ou d’un député visant directement des dépenses publiques ou une hausse d’impôts ne sont pas permis.
Projets de loi d’intérêt public émanant d’une députée ou d’un député
Les projets de loi d’intérêt public émanant d’une députée ou d’un député peuvent être présentés par une simple députée ou un simple député (qui n’est ni ministre, ni présidente ou président de l’Assemblée). Ces projets de loi peuvent porter sur toute question de compétence provinciale. Toutefois, en vertu du Règlement de l’Assemblée législative de l’Ontario, de la Loi sur l’Assemblée législative et de la Loi constitutionnelle de 1867, ils ne peuvent pas viser l’imposition d’une taxe ou l’affectation directe de fonds publics.
La plupart des projets de loi d’intérêt public émanant d’une députée ou d’un député sont enterrés avant la troisième lecture et la sanction royale (ils ne deviennent jamais loi). Cependant, leur adoption s’est faite plus fréquente au cours des dernières législatures. Même lorsqu’ils ne sont jamais adoptés, ils constituent l’occasion de porter à l’attention de l’Assemblée, des ministères, des médias et du public des questions d’intérêt pour les députées et députés, leur électorat ou leur parti. Ils peuvent influer sur les politiques gouvernementales ou les possibles orientations adoptées par un gouvernement futur.
Ces projets de loi sont présentés en première lecture pendant la période des affaires courantes. On imprime le document du projet de loi, on en distribue des copies et on le publie sur le site Web de l’Assemblée législative.
Ils peuvent être coparrainés par au plus quatre députées ou députés de l’Assemblée. Il est de la responsabilité des personnes qui coparrainent le projet de loi de choisir qui parmi elles en proposera le dépôt et la première lecture.
Le débat de deuxième lecture se déroule habituellement pendant la période désignée par le Règlement (les mardis, mercredis et jeudis après-midi) pour les affaires d’intérêt public émanant des députées et députés, ce qui comprend les projets de loi et les résolutions. Un tirage au sort détermine l’ordre dans lequel les députées et députés pourront prendre la parole et voter lors de la deuxième lecture du projet de loi. Cette motion ou ce projet de loi doit figurer dans le Feuilleton et Avis huit jours avant sa mise en débat pendant le temps de parole accordé aux députées et députés.
Projets de loi de comité
Avant 1999, les projets de loi d’intérêt public déposés à l’Assemblée législative de l’Ontario étaient des projets de loi du gouvernement ou des projets de loi d’intérêt public présentés par une députée ou un député. Dans le cadre d’une vaste série de modifications apportées au Règlement de l’Assemblée le 27 octobre 1999, le Règlement 124 (l’actuel Règlement 129) a été modifié par l’ajout d’un troisième type de projet de loi d’intérêt public : les projets de loi de comité.
Le Règlement autorise chaque membre permanent de certains comités permanents (justice, politique sociale ou patrimoine, infrastructure et politiques culturelles) à proposer (une fois par session) un sujet d’étude sur lequel le comité fera ensuite rapport. Cette question à l’étude doit concerner les ministères et leurs bureaux (ou tout organisme relevant d’un ministère) auxquels le comité est rattaché. La proposition doit recevoir l’appui des deux tiers du comité, exclusion faite de la présidente ou du président. Après avoir étudié la question, le comité peut adopter, par simple majorité, le texte d’un projet de loi à propos de cette question.
En qualité de parraineuse principale ou parraineur principal, la présidente ou le président du comité présente le projet de loi à l’Assemblée. Les autres membres du comité qui souhaitent coparrainer le projet de loi peuvent, à ce titre, faire ajouter leur nom sur la couverture du projet de loi.
Bien qu’un projet de loi de comité soit généralement traité comme un projet de loi d’intérêt public présenté par une députée ou un député, il fait l’objet d’un débat d’une durée minimale de trois heures à des périodes convenues par les leaders parlementaires des partis reconnus.
En date du 25 mars 2022, trois projets de loi de comité ont été présentés à l’Assemblée législative de l’Ontario : Loi de 2000 sur l’Association ontarienne des ex-parlementaires, Loi de 2000 sur les forestiers professionnels, Loi de 2004 modifiant des lois en ce qui a trait à la gestion des situations d’urgence.
Projets de loi d’intérêt privé
Les projets de loi d’intérêt privé sont des projets de loi qui, s’ils sont adoptés par l’Assemblée, permettent à une personne ou à un groupe de personnes d’obtenir une dérogation au droit commun ou accordent quelque chose qui ne peut pas être obtenu dans le cadre du droit commun.
Ils émanent d’une municipalité, d’une société ou d’un particulier souhaitant obtenir un pouvoir spécial ou une exemption.
Présentation du projet de loi à l’Assemblée
Même si le Règlement prévoit qu’une personne physique ou morale ou qu’un groupe peut faire la demande d’un projet de loi d’intérêt privé, le projet de loi doit être présenté à l’Assemblée législative par une simple députée ou un simple député (qui n’est ni ministre, ni présidente ou président).
Habituellement, le projet de loi doit être présenté par la députée ou le député de la circonscription où la demandeuse ou le demandeur réside – ou où se trouve son siège social, si c’est une personne morale qui fait la demande. Le mandataire juridique de l’entité à la source de la demande doit déposer un dossier de présentation auprès de la greffière ou du greffier de l’Assemblée. En mars 2022, des modifications au Règlement ont changé le processus d’étude des projets de loi d’intérêt privé à l’Assemblée; elles entreront en vigueur à la dissolution de la 42e législature. Le changement le plus important : les projets de loi d’intérêt privé ne sont plus soumis aux comités, sauf si certaines conditions sont remplies (analyse ci-dessous).
Les modifications apportées prévoient également qu’aucun projet de loi d’intérêt privé ayant trait à une personne morale ne franchit l’étape de la première lecture tant que la greffière ou le greffier de l’Assemblée n’a pas reçu un certificat de la ou du ministre des Finances indiquant que la totalité des impôts exigibles en vertu de la Loi sur l’imposition des sociétés a été acquittée par ladite personne morale.
Après la première lecture, tout projet de loi d’intérêt privé (à l’exception de ceux qui sont renvoyés au Tribunal ontarien de l’aménagement du territoire ou aux commissaires aux projets de loi ayant trait à une succession [conformément aux alinéas 90 a) et 91 a) du Règlement, respectivement]) passe à l’étape de la deuxième lecture, à moins qu’une demande écrite de renvoi du projet de loi au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ne soit déposée auprès de la greffière ou du greffier de l’Assemblée par : a) une ou un membre permanent du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, ou b) cinq députées ou députés qui ne font pas partie de ce comité.
Si une telle demande n’est pas déposée dans les 16 jours de session suivant la première lecture d’un projet de loi d’intérêt privé, la ou le leader parlementaire du gouvernement donne, à son gré, l’ordre de deuxième lecture du projet de loi.
Ces modifications impliquent qu’un débat sur un projet de loi d’intérêt privé n’a lieu que si le projet de loi est renvoyé à l’étape de l’étude en comité. Lorsque c’est le cas, il est d’usage que la demandeuse ou le demandeur (ou son mandataire juridique) se présente devant le Comité pour parler du projet de loi. D’autres membres du public peuvent également présenter des observations écrites ou orales. Le Comité peut modifier le projet de loi, et il décide s’il fait ou non rapport du projet de loi à la Chambre.
Lorsque le Comité fait rapport du projet de loi à la Chambre, celui-ci est inscrit au Feuilleton et Avis pour la deuxième lecture; la ou le leader parlementaire du gouvernement peut ensuite donner, à son gré, l’ordre de deuxième lecture sans débat.
Si un projet de loi d’intérêt privé franchit l’étape de la deuxième lecture, la présidente ou le président donne immédiatement l’ordre de troisième lecture sans débat ni amendement.
