COMITÉ permanent des comptes publics






examen de la publicité gouvernementale


(RAPPORT ANNUEL 2018 DU BUREAU DE LA VÉRIFICATRICE GÉNÉRALE DE L’ONTARIO, CHAPITRE 4)

1re session, 42e législature
68 Elizabeth II


ISBN 978-1-4868-4028-1 (Imprimé)
ISBN 978-1-4868-4030-4 [Anglais] (PDF)
ISBN 978-1-4868-4032-8 [Français] (PDF)
ISBN 978-1-4868-4029-8 [Anglais] (HTML)
ISBN 978-1-4868-4031-1 [Français] (HTML)


L’honorable Ted Arnott
Président de l’Assemblée législative

Monsieur le président,

Le comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son rapport et de le confier à l'Assemblée.

La présidente du comité,

Catherine Fife

Queen's Park
Décembre 2019


COMITÉ permanent des comptes publics

LISTE DES MEMBRES

1re session, 42e législature

(dès le 28 octobre 2019)

catherine fife

Présidente

france gÉlinas

Vice-présidente

jill andrew                                                                                               goldie ghamari

Toby barrett                                                                                            norman miller                                                                                                                    Parry Sound–Muskoka

stan cho
Willowdale                                                                                                        michael parsa

stephen crawford                                                                                       nina tangri

*john fraser

* michael gravelle a été remplacé par JOHN FRASER le 31 octobre 2019.


Christopher tyrell

Greffier du comité

Erica Simmons

Recherchiste


COMITÉ permanent des comptes publics

LISTE DES MEMBRES

1re session, 42e législature

(du 28 novembre 2018 au 28 octobre 2019)

catherine fife

Présidente

Peggy sattler

Vice-présidente

Toby barrett                                                                             christina maria mitas

goldie ghamari                                                                                       suze morrison

michael gravelle                                                                                   michael parsa

Jim mcdonell                                                                                                  kinga surma

norman miller                                                                                                                          

Parry Sound–Muskoka


Christopher tyrell

Greffier du comité

Erica Simmons

Recherchiste

NE PAS SUPPRIMER



Introduction

Le 15 mai 2019, le Comité permanent des comptes publics a tenu une audience publique sur l’« examen de la publicité gouvernementale » (chapitre 4 du Rapport annuel 2018 de la vérificatrice générale).

Le Comité avalise les observations de la vérificatrice générale et présente ici ses propres constats et points de vue. Le Ministère est prié de donner suite à la recommandation du Comité par écrit au greffier du Comité dans les 120 jours civils suivant le dépôt du rapport auprès du président de l’Assemblé législative, sauf indication contraire.

Remerciements

Le Comité remercie les représentantes et représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor et de la division des communications du Bureau du Conseil des ministres. Il remercie également le Bureau de la vérificatrice générale, le greffier du Comité et le personnel du Service de recherche de l’Assemblée législative de leur contribution à l’audience et à la rédaction du présent rapport.

Contexte

La Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale oblige les bureaux gouvernementaux à présenter au Bureau de la vérificatrice générale la plupart des publicités à caractère public qu’ils projettent de financer pour qu’il soit déterminé si celles-ci respectent divers principes, dont celui de la non-partisanerie.

En juin 2015, plusieurs modifications de la Loi sont entrées en vigueur et ont étendu sa portée aux publicités numériques et d’autre nature (p. ex. diffusion au cinéma, sur panneau numérique ou dans les transports en commun, sur la page d’accueil de sites Web, par dépliants distribués par la poste); introduit l’obligation pour le gouvernement de soumettre une version préliminaire de certaines publicités à l’examen du Bureau de la vérificatrice générale; et établi des règles encadrant la publicité gouvernementale en période électorale.

Ces modifications ont par ailleurs retiré à la vérificatrice générale son pouvoir de déterminer à sa discrétion si une publicité est partisane en définissant et en limitant les critères de ce jugement, et ont défini le terme « partisan » dans le contexte de la publicité gouvernementale. Ainsi, la vérificatrice doit désormais se baser sur la définition au paragraphe 6 (2) de la Loi révisée, ainsi libellée :

Un document est partisan s’il répond à au moins un des critères suivants :

a) il comprend le nom, la voix ou l’image d’un membre du Conseil exécutif ou d’un député à l’Assemblée, sauf si le document s’adresse principalement à un public à l’extérieur de l’Ontario;

b) il comprend le nom ou le logo d’un parti reconnu au sens du paragraphe 62 (5) de la Loi sur l’Assemblée législative;

c) il fait directement allusion à un parti reconnu ou à un député à l’Assemblée et le critique directement;

d) il comprend, dans une mesure importante, une couleur associée au parti au pouvoir, sous réserve du paragraphe (4).

La vérificatrice générale a réitéré son inquiétude qu’en lui retirant son pouvoir discrétionnaire, les modifications de 2015 allaient « miner la crédibilité » de son Bureau en l’associant à des publicités pouvant être perçues comme partisanes. Elle a aussi prévenu que ces modifications « ouvriraient la porte à des publicités gouvernementales partisanes et complaisantes, payées à même les fonds publics ».

Recommandation de la vérificatrice

La vérificatrice a recommandé que :

« la version de la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale qui était en vigueur le 3 juin 2015 soit rétablie en y laissant les modifications qui incluaient la publicité numérique à titre de support sujet à examen. »

Examen de la publicité gouvernementale 2018

Dépenses en publicité

La vérificatrice a constaté qu’à l’exercice 2017-2018, le gouvernement a engagé des dépenses de publicité de 62 millions de dollars (par rapport à 58 millions en 2016-2017; 49,9 millions en 2015-2016; et 30 millions en 2014-2015).

Sur ce total pour 2017-2018, la vérificatrice rapporte que quelque 7,6 millions sont allés à la publicité numérique exemptée d’examen : 5,95 millions dans les médias sociaux et 1,65 million dans les services de marketing par moteur de recherche. Il s’agit d’une hausse de 60 % par rapport à l’exercice précédent.

Toujours concernant les dépenses en 2017-2018, le Bureau de la vérificatrice affirme qu’« [u]n peu plus de 30 % de ces dépenses avaient trait à des publicités qui, à notre avis, avaient pour but premier de transmettre une image favorable du parti au pouvoir », ajoutant que « [n]ous avons dû approuver ces publicités, car elles étaient conformes aux exigences de la Loi telle que modifiée, mais nous avons souligné qu’elles auraient été rejetées aux termes de la Loi d’origine ».

Autres considérations
Publicité du gouvernement avant et durant les élections

Les modifications apportées en 2015 à la Loi disposent que le gouvernement ne peut pas faire de publicité à compter de la date de prise du décret de convocation des électrices et électeurs. Les modifications apportées en 2016 aux règles sur le financement des élections prolongent à 60 jours la période d’interdiction de publicité précédant la prise du décret de convocation des électrices et électeurs. Toutefois, ces règles ne s’appliquent pas si le gouvernement détermine que la publicité se rapporte à une activité productrice de revenus, revêt un caractère urgent ou remplit d’autres critères prescrits. La vérificatrice rapporte que le gouvernement a observé ces nouvelles exigences législatives au cours de la période précédant les élections du 7 juin 2018.

Publicités de tiers

Bien que la Loi exempte les annonces des organismes gouvernementaux de l’examen de la vérificatrice, une entente conclue avec le gouvernement en 2005 habilite celle-ci à examiner la publicité par des tiers si les trois critères suivants s’appliquent :

· le bureau gouvernemental fournit au tiers des fonds visant à couvrir, en tout ou en partie, les coûts de publication, d’affichage, de diffusion ou de distribution du document;

· le bureau gouvernemental approuve le contenu du document;

· le gouvernement accorde au tiers la permission d’utiliser le logo ou un autre symbole officiel de l’Ontario dans le document.

La vérificatrice relate qu’en 2017-2018, un ministère a transféré une campagne publicitaire à un organisme gouvernemental nouvellement créé et en a retiré le logo de l’Ontario, « ce qui lui a permis de soustraire une partie importante d’une campagne de 3,98 millions de dollars à notre examen ».

Problèmes soulevés durant l’examen de la vérificatrice et auprès du Comité

Des problèmes importants ressortent de l’examen de la vérificatrice et des séances du Comité. Le Comité estime que les questions suivantes sont particulièrement préoccupantes.

Des représentantes et représentants ont expliqué que le Secrétariat du Conseil du Trésor est entre autres responsable de l’administration de la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale et de son règlement d’application. La Loi établit les droits et responsabilités du gouvernement lorsqu’il décide de faire de la publicité, et tous les bureaux gouvernementaux (terme englobant les ministères, le Bureau du Conseil des ministres et le Cabinet du Premier ministre) doivent se plier aux exigences législatives. Le ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs a aussi son rôle à jouer dans l’encadrement de la publicité gouvernementale.

À la connaissance du Comité, le gouvernement engage des dépenses à travers ses démarches publicitaires pour publier, afficher ou diffuser des annonces ou encore distribuer du matériel imprimé aux ménages ontariens. Par exemple, il peut employer ces démarches pour informer le public de la création ou de l’existence de programmes, plans, services ou politiques et en expliquer la raison d’être; informer la population de ses droits et responsabilités au titre de la loi; encourager (ou décourager), dans l’intérêt public, certains comportements; promouvoir l’Ontario et des activités économiques dans la province; et défendre les intérêts de l’Ontario par rapport à ceux des territoires et autres provinces du pays.

On note que sous le régime de la Loi, toute publicité qui est exigée par une loi se trouve exemptée de l’examen de la vérificatrice générale.

Le Conseil du Trésor a aussi la charge d’administrer le fonds pour l’achat groupé de services médiatiques (le fonds centralisé sur lequel le gouvernement rapporte la majorité, mais pas la totalité, de ses achats de publicité) sous le régime de la Loi sur l’administration financière. Les représentantes et représentants ont toutefois précisé que les campagnes publicitaires particulières des ministères n’étaient pas du ressort du Conseil du Trésor, pas plus que la détermination du financement alloué à celles-ci.

Le Comité a appris que la coordination des démarches publicitaires du gouvernement est centralisée par l’entremise du fonds afin de prévenir la saturation du paysage médiatique par un trop grand nombre d’annonces concurrentes en simultané. Le but est également d’économiser les ressources gouvernementales en cernant les priorités qui se recoupent et en évitant la duplication des efforts.

Comme il apparaît sans cesse de nouveaux outils publicitaires et médias sociaux qui ne sont pas assujettis par la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale à l’examen de la vérificatrice, le Comité se demande si des modifications législatives ne seraient pas nécessaires pour étendre la portée de la supervision aux nouvelles formes de publicité. Selon quelqu’un du Bureau du Conseil des ministres, même si le gouvernement est plus actif dans les médias numériques, les médias traditionnels demeurent un volet important des communications gouvernementales, et tous les appareils d’État emploient largement ce canal.

Le Comité a voulu en savoir plus sur les critères que peut appliquer un ministère pour décider de lancer une campagne publicitaire. On lui a répondu que la plupart des campagnes se fondent sur un objectif ou mandat principal du ministère. Leur nature dépend du programme ou du domaine stratégique à mettre de l’avant, et si le ministère croit qu’en faire l’annonce servira bel et bien à conscientiser le public.

Le Comité s’est informé sur le processus déterminant le public cible d’une annonce ou d’une campagne publicitaire. Il s’est fait dire que lorsqu’un ministère travaille sur une campagne, il se donne un public cible et réfléchit à ses visées et à la meilleure manière de les concrétiser. Lorsque la campagne est de grande ampleur, le ministère s’adjoint habituellement une agence de création qui l’aidera à sélectionner les bons canaux médiatiques pour rejoindre efficacement son public cible.

Le Comité a questionné la présence de mécanismes adéquats pour assurer que la publicité du gouvernement est bien dans une optique de conscientisation aux programmes et politiques de ce dernier, et non d’autocongratulation aux fins de sa stratégie électorale. Quelqu’un du Conseil du Trésor a affirmé que tous les ministères ont l’obligation de se conformer aux lois, directives et politiques applicables.


Recommandation du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

  1. Que la Loi de 2004 sur la publicité gouvernementale en vigueur le 3 juin 2015 soit rétablie en y laissant les modifications qui ont inclus la publicité numérique à titre de support sujet à examen.